評論 | 以社會(huì )治理思維制定醫藥政策
日期：2019/3/29
果不其然，全國兩會(huì )期間，國家組織藥品集中采購和使用試點(diǎn)（俗稱(chēng)“4+7”帶量采購試點(diǎn)）成為醫藥界代表、委員最集中討論的議題。只待大會(huì )閉幕，一封封帶著(zhù)政策訴求的議案、提案、建議函件就會(huì )如雪片般飛向國家醫保局。在醫藥界行業(yè)協(xié)會(huì )赴全國各片區召開(kāi)藥企座談會(huì )時(shí)，更有藥企代表直言：帶量采購事關(guān)“行業(yè)興亡，匹夫有責”。
國家醫保局已有對策。全國兩會(huì )召開(kāi)前夕，國家醫保局局長(cháng)胡靜林親自主持召開(kāi)座談會(huì )。胡靜林承諾，醫保局將按照國務(wù)院常務(wù)會(huì )議要求，制定涉企規章文件時(shí)更多聽(tīng)取企業(yè)意見(jiàn)，持續加強與醫藥企業(yè)的溝通。這一及時(shí)溝通，填補了醫保領(lǐng)域制藥企業(yè)與高層決策者直接對話(huà)的空白，對于增強醫保政策的透明度、連貫性、可預期性有重要意義。
在這次對話(huà)之前，政企雙方幾乎不在同一個(gè)話(huà)語(yǔ)體系內。醫藥界行業(yè)協(xié)會(huì )提交給兩會(huì )代表、委員的建議書(shū)認為，“4+7”帶量采購試點(diǎn)是醫保主管部門(mén)的越權之舉：醫?；鹗琴M用支付方，沒(méi)有權力自己制定藥品銷(xiāo)售價(jià)格，因此試點(diǎn)不僅不可擴大，還應該叫停。國家醫保局則回應稱(chēng)，醫藥界曲解了“4+7”帶量采購試點(diǎn)的含義，醫保主管部門(mén)自始至終沒(méi)有入場(chǎng)采購，而是采取“國家組織、聯(lián)盟采購、平臺操作”的組織形式。更何況，與前幾輪省級招標采購和國家組織藥品價(jià)格談判相比，本輪帶量采購試點(diǎn)已強化對地方醫保部門(mén)、醫療機構“以?xún)r(jià)換量”“反對壓貨款”的剛性約束，因此對創(chuàng )新藥企不僅不是利空，還是利好。
由于“4+7”帶量采購試點(diǎn)尚在落地過(guò)程中，試點(diǎn)城市醫療機構能否保量用藥，中標品種能否享受政策利好，仍有待觀(guān)察。不過(guò)，從根子上，要想緩解監管者與監管相對方之間的緊張關(guān)系，需要重新界定政府（部門(mén)）在市場(chǎng)經(jīng)濟中的身份和位置。
改革開(kāi)放40年走來(lái)，不乏“政府派”與“市場(chǎng)派”的激烈爭論，但政府（部門(mén)）不應只走“包辦者”和“守夜人”這兩個(gè)極端。實(shí)際上，政府對市場(chǎng)的干預方式，不是天平的兩端，而是一個(gè)連續的“光譜”——政府既可以作為超越市場(chǎng)主體的第三方，行使宏觀(guān)經(jīng)濟調控等職能；政府也可以作為某一市場(chǎng)主體的相對方，對其行使籌資付費（購買(mǎi)者）的職責；在特殊情況下，政府甚至可以自己作為市場(chǎng)主體，參與直接生產(chǎn)。
政府究竟是作為中立第三方，還是支付相對方，將決定了醫保治理機制的頂層設計。截至目前，政界、學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界對此均有巨大分歧。共識在談判中越談越多，真理在辯論中越辯越明。在全國醫保工作會(huì )議上，國家醫保局局長(cháng)胡靜林特意提到，要培育和發(fā)揮社會(huì )組織的作用，形成共建共治共享的社會(huì )治理格局。國家醫保局副局長(cháng)陳金甫在回顧自己親歷的中國醫保20年歷程的署名文章中，也提到“以社會(huì )協(xié)商為基礎，共同規則為遵循”。筆者認為，社會(huì )治理思維應當超越“政府派”和“市場(chǎng)派”，成為醫藥界涉企政策的“第三條道路”。
具體到“4+7”帶量采購試點(diǎn)，如果國家醫保局是以中立第三方出現，就應該超越于所有市場(chǎng)主體——仿制藥與原研藥、國產(chǎn)藥與進(jìn)口藥、生產(chǎn)商與流通商——的利益，回歸到采購制度與規則制定者的角色，讓各試點(diǎn)地區按照已有制度與規則，自行制定使用周期、報銷(xiāo)比例，讓各試點(diǎn)醫療機構自愿申報采購量、自主決定節約資金用途。表面上看，行政權力變得“不露鋒芒”，實(shí)際上看，醫保部門(mén)也得以從利益之爭的泥淖中掙脫出來(lái)，變得更有行業(yè)公信力。
退一步講，如果地方醫保局及其經(jīng)辦機構希望以支付相對方身份出現在藥品采購項目中，就要舍得放下行政機關(guān)的“面子”和“位子”，不能動(dòng)不動(dòng)“揪辮子”“掄棍子”，要在法律法規授權的范圍內，平等協(xié)商，充分競價(jià)，用醫保的戰略性購買(mǎi)功能換得藥品高性?xún)r(jià)比。
需要強調的是，社會(huì )化治理不同于“企業(yè)治理”。醫藥界涉企政策除了需要傾聽(tīng)利益相關(guān)方（通常是企業(yè)）的意見(jiàn)，更需要引入第三方社會(huì )力量，如政府內設咨詢(xún)機構、外部研究機構、患者組織、行業(yè)協(xié)（學(xué)）會(huì )等等。今年兩會(huì )期間，一份由秦叔逵等46位全國政協(xié)委員聯(lián)署的提案反映，原國家食藥監總局自2017年成立藥品注冊審評專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )以來(lái)，僅公示了38個(gè)委員會(huì )名稱(chēng)和專(zhuān)家委員名單，至今未見(jiàn)委員會(huì )正式組建和開(kāi)展活動(dòng)。由于第三方社會(huì )力量參與涉企決策牽扯更大的行政成本，或許還延長(cháng)了行政決策周期，大部分政府部門(mén)趨于謹慎。但無(wú)論如何，科學(xué)決策需要“多方共識”，社會(huì )治理機制不容空轉，涉企政策傾聽(tīng)意見(jiàn)要“請得來(lái)”“聽(tīng)得進(jìn)”“做得到”。
今年，《政府工作報告》提到，國內經(jīng)濟下行壓力加大，實(shí)體經(jīng)濟困難較多。在制定涉企政策尤其是醫藥界涉企政策時(shí)，只有運用社會(huì )治理思維，才能減少各利益主體之間的摩擦力，確保國民經(jīng)濟及其細分產(chǎn)業(yè)體系維持高效運轉，助推中國醫藥經(jīng)濟的巨輪駛離風(fēng)暴區，登陸優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、創(chuàng )新發(fā)展的彼岸。
信息來(lái)源：經(jīng)濟觀(guān)察報
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